نیره انصاری: حاکمیت قانون در برابر حکومت خودکامه

تأسيس: 14 مرداد 1392 ـ در نخستين کنگرهء سکولار های ايران -همزمان با 107 مين سالگرد مشروطه

1 بهمن ماه 1395 ـ 20 ژانويه 2017

حاکمیت عبارت است از قدرت عالیهِ تصمیم گیری و وضع قوانین و اجرای تصمیمات از سوی حکومت یک کشور.

حاکمیت کشور در درون مرزهای آن به اجرا در می آید، حاکمیت خارجی، یعنی حق داشتن روابط با دولت های دیگر و اعلان جنگ است. دستگاه حکومتی هر کشور که از شخص یا هیأت دسته‌جمعی تشکیل می یابد، بالاترین قدرت تصمیم گیری سیاسی را در کشور دارد و می‌تواند به تصمیمات متخذه جامه عمل بپوشاند.

حاکمیت نشانگر تصمیم گیری مستقل در جامعه ملت هاست. بدین سان، حاکمیت با شکل تمرکز یافتهِ سازمان حکومت جهانی مغایر است. ناسیونالیسم محرک و استحکام دهنده حاکمیت است. حاکمیت در حقیقت تجلی حکومت و بزرگترین عمل‌کرد آن بشمار می آید.

یکی از اصول مهم و برجسته در حقوق اساسی و اداریِ کشورها اصل حاکمیت قانون است که به موجب آن ایجاد امور عمومی و صدور اوامر از مقامات اداری و اجرای هر عمل از ناحیه مآمورین دولت باید بر اساس قانون یعنی * قاعده کلی و عامی * باشد که پیش از آن از سوی مقام صلاحیتدار وضع و اعلام شده است.

قانون به معنای عام عبارت است از حکمی که وضع قاعده حق و تکلیف به طور کلی می کند، اعم از اینکه منشاء آن قوه قانون گذاری باشد و یا مقامات دیگر دولتی. قانون به معنای خاص شامل مصوبات مجالس قانون گذاری است، اعم از آنکه راجع به امور کلی و نوعی باشند و یا در مورد امور جزئی و اشخاص معین.

حاکمیت قانون در رابطه با افراد مستلزم امور زیر است:

اصل حاکمیت قانون، یکی از اصول برجستهِ حقوق عمومی است. این بدان معناست که هرگونه استفادهِ خودسرانه از قدرت ممنوع بوده و این اصل راه حلی است برای پاسخ به خودکامگی و استبداد و بر این امر تأکید دارد که قانون باید در تمام جوانب و برای همه به یک میزان اجراء گردد. بدین اعتبار مهمترین اصل، اصل برابری است.

اگرچه تعریف مشخصی در خصوص حاکمیت قانون وجود ندارد، اما قدر متیقن، حاکمیت قانون در برابر حکومت خودکامه قرار می‌گیرد و در پی آن است که چگونه می‌توان حقوق و آزادی‌های افراد را تضمین کرد.

اصل حاکمیت قانون توسط اصولی همچون اصل برابری توجیه می‌شود و در قالب حاکمیت قانون به این معناست که همه شهروندان در چارچوب قانون قرار می‌گیرند و باید رفتار مقامات نیز در چارچوب و بر اساس قانون توجیه گردد. در این باره دو برداشت «شکلی» و «ماهوی» از برابری مطرح می گردد. در خصوص هر یک از این دو نظریه‌های متفاوتی مطرح می گردد.

حاکمیت قانون به عنوان گفتمان حاکم بر حقوق عمومی، بر این امر می‌کوشد تا سرکشیِ قدرت را از مجرایی به نام قانون عبور داده و در چارچوب تعیین شده‌ای قرار دهد تا از این رهگذر حقوق افراد تضمین شده و بشر را به مقصد اصلی که [ سعادت] و برقراری عدالت است برساند.

نگاهی گذرا به تاریخ زندگانی بشر، بیانگر این است که آزادی‌ها و حقوق اساسی مردم همواره تحت الشعاع قدرت حاکمانی قرار داشته که تمایل به استبداد و دیکتاتوری را داشته اند. البته، افراد بشر به همان میزان نیز تلاش کرده‌اند که به نحوی این قدرت بی لگام را تحت نظر و قاعده در آورند و متجاوزان را به دست عدالت و قانون بسپارند.

از آنجا که آرمان اساسی اصل حاکمیت قانون، تنظیم چوکات و اُسلوب قوای حکومتی و تضمین حقوق افراد است؛ بیشترین تأثیر را بر قوای سه گانه در یک کشور گذارده و مانع از استبداد و خودکامگی می گردد. امروزه در بسیاری از کشورها به این اصل پرداخته شده و مبانی آن در قانون اساسی آن‌ها آمده است.

از منظر تاریخی، جایگاه کلاسیک ابداع عبارت *حاکمیت قانون * را می‌توان به * آلبرت ون دایسی* اختصاص داد. او در اثر مشهور خود * مقدمه‌ای بر مطالعه حقوق اساسی* که در سال (۱٨٨۵) منتشر شد، حاکمیت قانون را به عنوان ویژگی نهادهای سیاسی در انگلستان معرفی کرد. اگرچه او این واژه را به نحو دقیق تعریف و تبیین نکرد؛ اما برای حاکمیت قانون سه معنا در نظر گرفت:

- اینکه حکومت نبایستی دلبخواهی باشد، بل، باید مطابق قوانین عمل کند:* هیچ‌کس نباید به طور غیر قانونی متحمل مجازات بدنی یا مالی شود، مگر بر مبنای تخلف شخصی از قانون وضع شده به روش درست و قانونی، نزد دادگاه های عرفی سرزمین* وی بر این باور بود که نباید مقامات، صلاحیت و اختیار وسیع داشته باشند.

- تمام شهروندان در برابر قانون برابرند. اعم از بالاترین مقام یا شهروند عادی. حاکمیتِ قانون به معنای برابری در مقابل قانون، یا تبعیت برابر همه طبقات از قانون عادی سرزمین که به وسیله دادگاه ها اجرا می گردد. حاکمیت قانون در این معنا از ایده ی مستثناء کردن مقامات یا دیگران از تکلیفِ رعایت قانون حاکم بر دیگر شهروندان یا رویه قضاییِ محاکم عادی خودداری کنند.

- اصول بنیادین قانون اساسی انگلستان، نتیجه تصمیمات قضایی مربوط به حقوق فردی بر مبنای قانون عرفی است.

بحث حاکمیت قانون توسط * دایسی * منتج به دو ویژگی شد: نخست؛ برتری قانون و دوم: انطباق اَعمال ماموران دولت با قانون که در درکِ مفهوم حاکمیت قانون از اهمیت بسزایی برخوردار است.

به موجب نظریه ی حاکمیت قانون استقاده خودسرانه و مستبدانه از قدرت در تصمیم گیری های حکومتی مردود است.

اصل این است که استفاده از قدرت و اجرای وظایف توسط قوه مجریه حکومتی و کارگزاران جامعه باید بر اساس قانون و در چوکات تعیین شده در قانون صورت گیرد. اینکه قانون باید از ارزش‌ها سرچشمه گرفته و یا این ارزش‌ها کدامند؟ (بحث دیگری است) اما به حیث صوری چون هدف از حکومت قانون راهنمایی و تنظیم اَعمال و رفتار افراد جامعه است، بدین سان قوانین باید قابل فهم، صریح و واضح باشد و این امر از اصول محوری حاکمیت قانون است.

اصل حاکمیت قانون به عنوان یکی از اصول مهم حقوقی و سیاسی و نیز به عنوان یکی از ارکان حکمرانی خوب است. مفاهیمِ متعددی نظیر حقوق طبیعی (نظریه ژان ژاک روسو، متفکر و بنیان گذار قانون گذاری و دولت)، عدالت و برابری را در برمی گیرد و اساسی‌ترین هدف آن تضمین حقوق افراد است که در اغلب نظریات یافت می شود.

حاکمیت قانون مولفه ای است که در رویکرد تقریباً تمام نهادها به عنوان یک مشخصه برجستهِ اصلاحاتِ *حکمرانیِ شایسته * طرح شده است. بسیاری از اصول مطرح در حاکمیت قانون، به عنوان مولفه هایِ * حکمرانی شایسته* شناخته شده اند. به همین جهت می‌توان گفت که حاکمیت قانون حتا با سایر مولفه های * حکمرانی شایسته * متفاوت است و تأثیر گذاری ملموس و مستقیم بر * حکمرانی شایسته* ندارد. بل، کل نظام حقوقی را تحت تأثیر قرار می دهد.

واژه * برابری* در لغت معانی گوناگونی دارد که بارزترین آن‌ها * تساوی * و * همتایی* است. در فرهنگ سیاسی و حقوقی نیز همین معنا متبادر ذهن می گردد. در خصوص برابری با توجه به ماده (۱) اعلامیه جهانی حقوق بشر بیان می دارد:* که همه ی افراد بشر آزاد به دنیا می‌آیند و به حیث حیثیت و حقوق برابرند.*

اعلام برابری طبیعی انسان‌ها به هنگام زاده شدن عنوان شده است و این خود اشاره به مبنای طبیعی آن است. یکی از مبانی حکومت قانون، اصل برابری است. این حق توسط قوانین اساسی و دادگاه های قانون اساسی کشورهای گوناگون از جمله دولت های اروپایی، دیگر کشورها و دیوان عالی ایالات متحده مورد تائید قرار گرفته است.

به حیث نظری، همه پذیرفته‌اند که انسان‌ها باید برابر باشند؛ قانون یکسان بر آنان حکومت کند و همه از حقوق مساوی برخوردار شوند، اما این برابری نظری همه جا با * نابرابریِ* عملی روبه رو است. این‌ها دو برداشت شکلی و ماهوی از برابری را مطرح می کنند.

این برداشت بر تساوی همگان در مقابل قانون تأکید دارد، اما برابری ماهوی از صرف توجه به برابری شکلی در مقابل قانون فراتر رفته و به محتوای برابری و طبعاً محتوای قانون توجه دارد.

برابری در مقابل قانون است و برابری در مقابل قانون برداشتی شکلی از برابری است؛ که به موجب آن دولت باید با همه ی افراد ملت به طور یکسان و برابر رفتار نماید و قانون نباید از هیچگونه تفاوت و تبعیض میان افراد سخن گوید.

در برداشت شکلی از برابری یا اصل برابری شکلی، به برابریِ همگان در مقابل قانون و ناسازگاری پیش‌بینی استثنائات، معافیت و امتیازهای موردی یا اعطای مخفیانهِ مصونیت هایی خاص به برخی از افراد و گروه‌ها تأکید می شود.

قانون باید بدون هیچ جانبداری و غرض ورزی نسبت به همگان اِعمال شود و هرگونه تخطی از این اصل به نقض عدالت می انجامد. به دیگر سخن می‌توان ایده برابری در مقابل قانون را نمادی از ارزش برابری در نظریه حاکمیت قانون دانست.

برابری در مقابل قانون ایده ای است که به نحو مورد پذیرشی به عنوان یک جنبه از شهروندیِ برابر مورد دفاع قرار گرفته است. اگر هدف از تبعیتِ از حاکمیت قانون، دفاع از شهروندان در مقابلِ خودسری است.

این هدف به وسیله قوانینی که بر علیه اشخاص و گروه‌های خاص، با تحمیل ناعادلانه تکالیف و محدودیت‌های خاص، بین آنان و دیگر افراد تمایز قایل می شوند، تضعیف می شود. نکته اصلی و هسته ای برابریِ شکلی، به عنوان یک ویژگی برای شهروندان برابر، کاملن به وسیله قوانینِ ناعادلانه تضعیف می شود. تبعیت همگان از حکومت قانونی که اشکال تبعیض آمیز ناموجهی را تثبیت می کند. موجب به سخره گرفته شدن حاکمیت قانون می شود. بنابراین می‌توان بر این نظر پای فشرد که با فهمی مناسب و صحیح برابری در مقابل قانون، مستلزم دفاع از قوانین برابر است.

تأکید اصلی طرفداران نظریه برابری شکلی، همچون قائلین به برداشت شکلی از حاکمیت قانون، بر ویژگی عام بودن قانون است. زیرا که ویژگی عام بودن قانون مهمترین تضمین رعایت و ملاحظه اصل برابری در نظریه حاکمیت قانون است.

* پروفسور فردریش اگوست فون هایک، اتریشی * با نفوذترین متفکری است که این ویژگی قانون را مهمترین مولفه تحقق عدالت می داند. وی می نویسد:* آزمون عدالت یک قاعده را معمولن از زمان * ایمانوئل کانت * تعمیم پذیری آن می دانند، یعنی امکان اینکه آرزو کنیم که آن قواعد در همه موارد مرتبط با وضعیت و شرایط بیان شده در آن به اجراء گذاشته شوند.

دیدگاه * رونالددورکین، استاد فلسفه حقوق، اکسفورد و نیویورک*، تحقق برابری به طور کلی بر بی‌طرفی حکومت و عدم دخالت دولت در انتخاب روش و هدف زندگی شهروندان استوار است. وی بر این باور است که مهمترین الزام حکومت مدرن، اتخاذ مواضعی بی طرفانه نسبت به موضوعِ * زندگی خوب * است. از نظر وی، حکومتی را می‌توان پایبند اصولی چون آزادی و برابری و همچنین مدافع خودمختاری و حقوق بنیادین دانست که بدون آنکه مزاحمتی در حوزه خصوصی تصمیم گیری راجع به اهداف و روش زندگیِ فردی ایجاد کند، با اهداف و روش‌های اتخاذ شده به وسیله افراد به نحو بی طرفانه برخورد کرده و از ترجیح یا تخطئه هر یک از آن‌ها نسبت به یکدیگر خودداری ورزد.

حال اگر حکومتی به اصل پیش گفته بی‌اعتنا باشد، قدرمتیقن برای نیل به اهداف از پیش تعریف شده حکومتی و موقت به گونه‌ای نامنصفانه با شهروندان خود برخورد می کند. در این وضعیت از صدر تا ذیل قوانین و مقررات و همچنین وجوه اعمال و اجرای آن مقررات و قوانین به گونه‌ای طراحی می‌شود که عزیمت به سوی آن هدف برتر و مرجح را میسر سازد. اینجاست که ویژگی شکلی قانون و از همه مهمتر عام بودن قانون زایل می شود. البته در سخنی دیگر، می‌توان ایده برابری در مقابل قانون را مفادی از ارزش برابری در نظریه حاکمیت قانون دانست. به موجب نظر ( دایسی) شهروندان در برابر قانون برابرند و برابری را یکی از اصول بنیادین حاکمیت قانون دانست. وی از این راه می‌خواهد بگوید که هیچ‌کس از اجرای قانون علیه خود معاف نیست و ثروتمند، فقیر، مقام یا مودی مالیاتی نکته ظریفی که توجه بدان در فهم برابری شکلی لازم است، توجه به این مهم است که برابری شکلی * برابری در مقابل قانون،* بیشتر ناظر بر ویژگی یا جنبه عام بودن قوانین است و این ویژگی الزاماً به برابری همگان و تحقق عدالت در توزیع یا دسترسی به منابع یا فرصت ها نمی انجامد. همچنانکه به نظر * هایک * برابری شکلی تضمین کننده توزیع منابع و فرصت ها بر اساس قواعد حاکم بر بازار آزاد و آزادی های سیاسی، مدنی و اقتصادی است. در نظامی سیاسی و اقتصادی با این ویژگی ها، برابری شکلی محقق می گردد.

یکی از ویژگی‌های ارزش برابری در این است که هم فردگرایان آن را می ستایند و در حیطه حقوق طبیعی می‌آورند و نیز مورد پذیرش حکیمان اجتماعی است. فردگرایان براین مبنا که انسان‌ها برابر زاده شده‌اند و به حکم فطرت و عقل باید از حقوق مساوی برخوردار باشند از این ارزش دفاع می‌کنند و حکیمان اجتماعی بر این پایه که لازمه عدالت است.

اگرچه از دیدگاه برابریِ ماهوی، مهمترین عنصر برقراری برابری، اِعمال فرا گیر قوانین عام بر همگان و به نحو برابر است. اما در این دیدگاه، جرح و تعدیل قوانین عام به منظور برآوردن مطالبات خاص برخی افراد ضروری دانسته می شود؛ نظریه پردازان طرفدار برابری ماهوی، ایده برابری را در قالب تئوری‌های کلی‌تر عدالت تفسیر می کنند. به این ترتیب که تفسیر آنان از اصول و ویژگی‌ها عدالت مبنای نظر آنان را راجع به برابری تشکیل می دهد. در حقیقت یک نظریه عدالت به سمت نظریه‌های عدالت توزیعی یا عدالت اجتماعی متمایل باشد، به همان میزان از ایده برابر شکلی فاصله گرفته و تحقق برابری را منوط به نقض ایده عام بودن قانون و اعمال نابرابر قوانین به نفع افراد یا گروه‌های محروم می داند.

در ایده برابریِ ماهوی، اهدافی برای دولت و قانون تعریف می‌شود در این باره * آلن * نظر می‌دهد که:* قوه مقننه و همچنین در برخی موارد قوه مجریه باید برای تحمیل تکالیف ویژه بر گروه‌ها یا طبقات خاص یا اعطای منافع ویژه به آن‌ها آزاد باشند. بر این اساس، اصل برابری مستلزم این است که طبقه بندی تقنینی و اجرایی به طرز معقولی به اهداف قانون باید در خدمت یک تعبیر قابل قبول از منفعت عمومی و مطابق با دیدگاه قانون اساسی مورد ملاحظه قرار گیرد.

به نظر می‌رسد این تحلیل از رفتار برابر یعنی دخالت مفهوم * به عنوان برابر * در تعریف برابری می‌تواند مساله دخالتِ * دولت های رفاه * در خصوص توزیع ثروت و توزیع امکانات اقتصادی، اجتماعی به نفع ضعیف ترهای جامعه را در چوکات مفهوم برابری توجیه کند. همچنین این مفهوم از برابری را باید در پیوند با مساله * تبعیضِ معکوس * در نظر گرفت. با این بیان‌که بر مبنای این تحلیل این‌گونه تفاوت ها، در تعارض با اصل برابری نخواهد بود.

در اندیشه برابری ماهوی مفهومِ * خیرعمومی * از نقش محوری برخوردار است و این قاعده که شهروندی برابر متضمن احترام به حقوق بنیادین و منافع مشروع همگان است، قاعده ای شمرده می‌شود که تنها به وسیله قانون تأمین کننده خیر عمومی قابل اجرا است. یکی از مهمترین کارکردهای حاکمیت قانون در این دیدگاه راجع به برابری، اِعمال قوانین است که به نحوی موجه و مشروع میان طبقات متنوع، تمایز قائل شده و قواعد حمایتی موثری را برای تحقق ایده برابری، قابل اجرا می سازد.

مفهوم قدرت خودسرانه و دغدغه مهار و کنترل آن از دیرباز در قالب مفاهیمی چون حکومت عقل و حکومت قانون، در ادبیات فلسفه سیاست و فلسفه حقوق مورد بحث و تفحص قرار گرفته است. شاید بتوان گفت در سنت فلسفه ی سیاسی غرب، حکومت خودسرانه شکل خاصی از یک حکومت غیرعقلایی تعریف شده است. یکی از مهمترین ویژگی‌های این حکومت، بی‌اعتنایی به قوانین است که نشأت یافته از اصول عقلانی بشری و تمایل به حاکمیت اراده فردی است که چه بسا در قالب قانون ظاهر گردد. حکومت خودسرانه دارای ویژگی‌هایی است که اهم آن‌ها عبارتند از:

- حکومت خودسرانه در خدمت تحقق اراده غیرمحدود حاکمان قرار دارد.

- حکومت خودسرانه با موارد یکسان به نحو برابر برخورد نمی کند.

- حکومت خودسرانه غیرقابل پیش‌بینی است به نحوی که نمی‌توان حقوق و تکالیف شهروندان را در این نظام حکومتی تعریف و تبیین نمود.

با توجه به موارد پیش گفته می‌توان اذعان داشت که حکوکت خودسرانه دارای ویژگی‌هایی که مغایر با آموزه های اصل برابری و خاکمیت قانون است، زیرا که در دولت قانون مدار، تمامی مقام ها و نهادهای سیاسی از جمله پارلمان باید تابع قواعد حقوقی ویژه باشند و هیچیک از مقام ها و نهادهای سیاسی حق تحدید حقوق و آزادی‌های بنیادین را جز در چوکات آئین های خاص و پیش‌بینی شده در قوانین را ندارند.

بدین اعتبار، ملاک ارزیابی خودسرانه بودن یا تبعیت از حاکمیت قانون ارزش‌ها واهداف ذهنی حاکم است. حاکمیت قانون در تعارض با قدرت خودسرانه قرار می گیرد، قدرتی که تنها در اندیشه اِعمال قدرت است.

از برجسته‌ترین اهداف اقتصادی در جامعه همانا کارآیی اقتصادی است یعنی بتوان از منابع تولید محدود حداکثر استفاده را برد. سطح تولید را بالا برد، به نحوی که از این منابع حداکثر رفاه را برای مردم فراهم آورد. هدف دیگر تأمین عدالت اجتماعی است بدین معنا که تولید ملی به طور عادلانه و منصفانه بین مردم توزیع شود. بنابراین عمل‌کرد بخش خصوصی یا دولت به منظور برآوردن این اهداف معیار و ملاکی است برای ارزیابی موفقیت یا ناکامی آنها، اگر بازار در تأمین این اهداف ماند دولت وارد می شود. از جمله نارسایی‌های بخش خصوصی در تحقق اهداف عمومی که از دلائل ناکارآمدی قواعد حقوق خصوصی است که عبارتند از:

اصل برابری با اصل حاکمیت قانون ربط وثیقی دارد و بسته به اینکه به کدام یک از برداشت‌ها در خصوص این اصل باور داشته باشیم نظریات متفاوتی می‌توان مطرح نمود. از دیدگاه شکلی یکی از مولفه های اصلی حاکمیت قانون، برابری در مقابل قانون است و برابری در مقابل قانون برداشتی شکلی از برابری است؛ که به موجب آن دولت باید با همه ی افراد ملت به طور برابر رفتار نماید و قانون نباید از هیچگونه تفاوت و تبعیض میان افراد سخن بگوید.

از دیدگاه و منظر برابری ماهوی، مهمترین عنصر برقراری برابری، اِعمال فراگیر قوانین عام بر همگان و به نحو برابر است، اما در این دیدگاه، جرح و تعدیل قوانین عام به منظور برآوردن مطالبات خاص برخی افراد ضروری داشته می شود. نظریه پردازان طرفدار برابری ماهوی، ایده برابری را در قالب تئوری‌های کلی‌تر عدالت تفسیر می کنند.

بدین سان تفسیر آنان از اصول و ویژگی‌های عدالت مبنای نظر آنان را از راجع به برابری تشکیل می دهد. در حقیقت اگرچه یک نظریه عدالت به سمت نظریه‌های توزیعی یا عدالت اجتماعی متمایل باشد، به همان میزان از ایده برابری شکلی فاصله گرفته و تحقق برابری را منوط به نقض ایده عام بودن قانون و اعمال نابرابر قوانین به نفع افراد یا گروه‌های محروم می داند.

به سخنی دیگر، در ایده برابریِ ماهوی، اهدافی برای دولت و قانون تعریف می‌شود که دولت باید با تصویب قوانین هرچند فاقد ویژگی عام بودن و با اعمال آن‌ها به نحو نابرابر به سمت تحقق آن اهداف حرکت کند.

فراتر از این بستگی به نوع دیدگاه از برابری، می‌توان جلوه‌های گوناگون آن را در حقوق اقتصادی و اداری،،، نیز مشاهده کرد که همگی نشأت یافته از همان اصول برابری اند.

* نیره انصاری، متخصص حقوق بین الملل خصوصی، نویسنده و پژوهشگر