مسئلهء زمین‌گیر شدن دولت ها‌

سعید حجاریان

سال ۱۳۷۷، زمانی‌که خبر قتل‌های سازمان‌یافته، موسوم به قتل‌های زنجیره‌ای منتشر شد، سناریوهای متعددی در توضیح چرایی آن رویداد تلخ و فجیع مطرح شد. از دخالت خارجی و فعالیت عناصر خودسر، تا تلاش برای زمین‌گیر کردن دولت نوپای اصلاحات. این‌که ماحصل بررسی‌ها به کجا انجامید و کدام تحلیل مقرون صحت بود، مسئله این یادداشت نیست و در جای خود باید بدان پرداخته شود. دغدغه اصلی من در اینجا طرح یک مسئله بنیادی‌تر است: مسئله زمین‌گیر شدن دولت‌. به دیگر سخن، می‌خواهم این پرسش را پیش بکشم که اساساً دولت‌ها چگونه زمین‌گیر می‌شوند؟

در مقدمه، می‌بایست دو بحث را از یکدیگر تفکیک کنم. زمانی‌ است که بحث‌ها حول حاکمیت شکل می‌گیرد و طبعاً شکنندگی معنایی عام‌تر پیدا می‌کند. مفاهیمی از جمله دولت شکننده (fragile state) بیانگر چنین وضعیتی است. اما زمانی‌ست که بحث‌ها حول قوه مجریه (government) سامان پیدا می‌کند. این دو سطح از بحث در عین تفاوت با یکدیگر اشتراکاتی دارند از جمله این‌که ممکن است ناکارایی قوه مجریه به حاکمیت تسری پیدا کند و به‌‌عنوان مثال یک بحران خاص و بخشی، تبدیل به بحرانی عام شود و در سطوح مختلف دامن حاکمیت را بگیرد.

کمی جلوتر برویم. از ابتدای پیروزی انقلاب اسلامی تا امروز رویدادهایی به‌وقوع پیوسته است که بالقوه قادر بوده‌اند دولت را زمین‌گیر کنند. گاهی، دولت به‌واسطه توان کارشناسی، مدیریتی و اجرایی توانسته بحران را پشت سر بگذارد، گاهی سرریز مسئله دامن حاکمیت را گرفته است و گاهی، با قوه قهریه از اساس صورت مسئله پاک شده است. به چند نمونه اشاره می‌کنم.

الف) دولت موقت. دولت آقای مهندس بازرگان، به‌واسطه انرژی آزاد شده انقلاب همواره و به‌جهات مختلف مستعد زمین‌گیر شدن بود. آن دولت دست‌کم چند وظیفه داشت که قهراً متکفل انجام آن‌ها بود؛ اولاً عهده‌دار مدیریت وضعیت انتقالی بود و طبعاً می‌بایست سطحی از تنش را مدیریت می‌کرد. ثانیاً، می‌بایست بخشی از توان‌اش را صرف حل مناقشه‌های مرزی، گروهک‌ها و… می‌کرد. دست آخر این‌که این دولت پس از اشغال سفارت امریکا و مسائل متعاقب آن نتوانست فشارها را تاب بیاورد، و به‌رغم کارآمدی و توان شخصی هیئت دولت ناگزیر از استعفا شد.

ب) دولت بنی‌صدر. دولت آقای بنی‌صدر و مسئله زمین‌گیر شدن آن را می‌بایست در امتداد وضعیت انقلابی تحلیل کرد. بنی‌صدر برآمده از یک انتخابات بود و همراهی رهبر انقلاب را با خود داشت اما دو عامل سبب شد دولت و شخص او ناکارکرد و آخرالامر زمین‌گیر شوند. نخستین عامل به ساخت ذهنی نیروهای انقلابی بازمی‌گشت؛ مسئله‌ای که می‌توان آن را در تضاد میان حکومت روحانیان- حکومت غیرروحانیان فهم کرد. فی‌الواقع بلوک روحانیت تلاش داشت با آموزش‌های ضمن خدمت علاوه بر محتوا به‌تدریج بر شکل حکومت نیز تأثیر بگذارد و منطق خود را بر ساختار برآمده از انقلاب دیکته کند. در مقابل، سازمان مجاهدین خلق به‌عنوان بدیل این تفکر فعال شد و پروژه زمین‌گیر کردن دولت را آغاز کرد. این سازمان بر آن بود که انقلاب در دوره جنینی‌اش، از سوی روحانیان (یا به تعبیر خودشان: اسلام‌گرایانِ بنیادگرا) به سرقت رفته و بنا بر این اعتقاد داشت انقلاب بایستی پس گرفته شود. سازمان مجاهدین خلق در ادامه از شکاف به‌وجود آمده میان روحانیان- بنی‌صدر استفاده کرد و به متحد استراتژیک بنی‌صدر تبدیل شد تا به بیان خودشان، «رژیم» را جارو کنند! این هدف و گذار ذهنی، با مقاومت رهبر انقلاب و سایر نیروهای انقلابی مواجه شد و در نتیجه، دولت بنی‌صدر زمین‌گیر شد؛ زمین‌گیر شدنی که بخشی از آن معلول چرخش بنی‌صدر و بخش دیگر معلول منطق ساخت قدرت بود.

ج) دولت جنگ. دولت آقای مهندس موسوی وارث چند بحران بود و طبعاً میل به زمین‌گیر شدن داشت. آن دولت از یک‌سو می‌بایست با پیامدهای یک بحران چندبعدی امنیتی دست به گریبان می‌شد و از دیگر سو، لازم بود به مدیریت مسئله جنگ بپردازد. ظاهر امر این‌گونه بود که این دولت، دوران وحشت (۱۳۵۷ تا خرداد شهریور ۱۳۶۰) را طی کرده است، اما در واقع او می‌بایست وضعیت ناپایدار امنیت را به وضعیتی پایدار تبدیل می‌کرد. به عبارتی آن دولت لازم داشت از انرژی جنبشی دستگاه امنیت بکاهد و بر عقلانیت آن بیفزاید. علاوه بر این‌ها ضرورت داشت این دولت به مدیریت وضعیت جنگ بپردازد که این امر از چند زاویه استعداد زمین‌گیری دولت را در دل خود داشت؛ مواردی از قبیل مسئله اقتصاد و نظام توزیع و بازتوزیع، مسئله امنیت مرزی، مسئله کارآمدی نیروهای مسلح و… . با این اوصاف نخست‌وزیر و کابینه به‌‌واسطه پشتیبانی امام خمینی توانستند دوره ۸ ساله را با تمامی مشقات طی کنند. اما، طی این هشت سال زمین‌گیری دولت به‌شکلی دیگر به‌وقوع پیوست. در این دوره به‌دلیل حاکمیت نظام پارلمانی رئیس‌جمهور حق داشت نخست‌وزیر را شخصاً انتخاب کند اما در هر دو نوبت رهبر انقلاب مانع از این امر شد و عملاً رئیس‌جمهور زمین‌گیر شده بود و نمی‌توانست به اهداف خود برسد و از نظرگاه (approach) خود به اداره دولت بپردازد. شاید، از همان زمان تأمل درباره «توزیع منابع قدرت در قانون اساسی» به‌عنوان یک مسئله بنیادین و حتی بحران بالقوه طرح شد؛ مسئله‌ای که مآلاً‌ به اصلاح قانون اساسی انجامید. هر چند آن تغییر هم نتوانست آن بحران بالقوه را پایان بدهد.

د) دولت سازندگی. دولت آقای هاشمی رفسنجانی، از یک‌سو میراث‌دار وضعیت جنگ و از دیگر سو متولی بازسازی و یا به عبارتی تغییر جهت کشور به‌سوی توسعه بود. این دولت به‌دلیل وجود چند عامل به‌سوی زمین‌گیر شدن حرکت کرد؛ بخشی از آن ناشی از پروژه توسعه اقتصادی دولت بود که فاقد پیوست روشن و ملموس اجتماعی- رفاهی، یا به تعبیر دقیق‌تر «تور ایمنی» (safety net) بود. لذا هر چه پروژه موسوم به تعدیل پیش می‌رفت، نارضایتی انباشته‌تر و نهادینه‌تر می‌شد تا بدان‌جا که دولت ناگزیر از توقف آن پروژه شد. طبیعتاً نه می‌توان پروژه تعدیل را یکسره باطل اعلام کرد و نه می‌توان با توجه به ظرف زمانی و بضاعت کشور به بدیل‌های تئوریک آن ارجاع داد اما هر چه هست باید اذعان داشت پروژه تعدیل در مقطعی بحران‌زا بود و به زمین‌گیر شدن دولت یا دست‌کم اختلال در کارویژه اصلی آن کمک کرد. عامل دیگر، بیش‌فعالی و فعالیت بی‌قاعده عناصری در وزارت اطلاعات وقت بود؛ آن عناصر فعالیت‌هایی را در داخل و خارج از کشور به دستگاه امنیتی کشور تحمیل کردند و باعث شدند در وظایف اصلی و قانونی این دستگاه تا حد قابل توجهی اختلال به‌وجود آید و علاوه بر آن در خارج از کشور بحران‌هایی به دولت وقت تحمیل شود. در این زمینه، می‌توان به برخی از روزنوشت‌های خاطرات رئیس دولت سازندگی مراجعه کرد. سومین و آخرین عامل، تبدیل کردن عنصر «سیاست» به متغیر فرعی بود. در میان دولتمردان دولت سازندگی و در رأس آن رئیس دولت باوری وجود داشت مبنی بر این‌که می‌توان راه توسعه را بدون پیوست سیاسی به پیش راند حال آن‌که توجه نداشتند بدون تنظیم سطحی از «موازنه قوا» پروژه‌های اقتصادی به پیش نخواهد رفت یا دست‌کم اگر برود، برگشت‌پذیر خواهد بود.

ه) دولت اصلاحات. دولت آقای خاتمی واجد چند خصیصه‌ بود. این دولت در بادی امر، دست‌کم در بخش زیرساخت‌ها متفاوت از دولت‌های پیشین بود و توانست ریل‌گذاری‌های صورت‌ گرفته‌ی هشت سال دولت سازندگی را تکمیل کند. علاوه بر آن در حوزه اقتصاد توانست با تلفیق دو نظرگاه تا حد قابل قبولی نسبت به اصلاح آنچه در ادوار پیشین گذشته بود، اقدام کند. مضاف بر این، با جذب و هضم انرژی‌های آزاد شده از پس انتخابات در حوزه‌هایی از قبیل اقتصاد، فرهنگ، سیاست خارجی و… پیام‌های تغییر را به جای‌جای جامعه و جهان مخابره کند. از این منظر می‌توان گفت، فاکتور زمین‌گیری دولت اصلاحات مولود بخش ایجابی دولت نبود. از این رو، چند ستاد و محفل- تؤامان- دست به دست یکدیگر دادند تا دولت را زمین‌گیر کنند. اولین اقدام آن‌ها انتقال کانون سیاست به خیابان بود؛ به عبارتی ستادهای بحران‌ساز تلاش کردند هر مسئله‌ای را با سازماندهی نیرو از دل خیابان پیگیری کنند یا دست‌کم چنین وانمود کنند که در مقابل دولت اصلاح‌طلب، قطبی قوی و وابسته به ساخت قدرت به‌وجود آمده است؛ نیروهایی کفن‌پوش، لباس‌شخصی، خودسر و امثال ذلک که در ادبیات آن دوره «گروه فشار» نام گرفتند. این پروژه از آغاز دولت کلید خورد و تا پایان آن، به انحاء مختلف ادامه یافت. دومین اقدام آن‌ها قتل‌های زنجیره‌ای بود؛ اگر پروژه قتل‌های زنجیره‌ای را ابر پروژه زمین‌گیر کردن دولت اصلاحات تلقی کنیم، می‌توانیم نتیجه بگیریم ستادِ زمین‌گیر کردن دولت تلاش داشت با این سلسله اقدامات خشونت‌بار و فجیع، رئیس دولت را که از تبار فرهنگ بود و «نازک طبع» خوانده می‌شد، ناگزیر از استعفا کند. علاوه بر موارد درونی، رویدادهایی در خارج از کشور نیز باعث شدند دولت اصلاحات در مسیر زمین‌گیر شدن حرکت کند. از جمله مهم‌ترین آن‌ها حمله به کنسولگری ایران در مزار شریف و رویدادهای پس از آن، انفجار ۱۱ سپتامبر و اشغال نظامی عراق بود که ایران را عملاً در کانون منازعات قرار داد و به صفت «محور شرارت» متصف کرد.

و) دولت تدبیر و امید. دولت آقای حسن روحانی را می‌توان وارث مخرب‌ترین دولت‌های پس از انقلاب دانست و شاید، بتوان ادعا کرد نقطه آغاز این دولت، همانا، نقطه زمین‌گیر شدن‌ آن بود. به‌عبارتی این دولت باید تلاش می‌کرد وضعیت پیشامحمود را احیاء کند و در حوزه‌هایی از جمله سیاست خارجی، بوروکراسی و اقتصاد خرد و کلان چرخ دولت‌داری را از نو اختراع کند. با این وجود در این دوره نیز، علاوه بر مسائل انباشته، مسائلی بر دولت تحمیل شد که همگی از اراده زمین‌گیر کردن دولت حکایت می‌کردند. ساماندهی لشگر حمله‌کنندگان به اماکن دیپلماتیک، تحمیل زیان انباشته مؤسسات مالی به دولت، مقاومت‌های ساخت قدرت در برابر پروژه‌های دولت از یک‌سو، و عوامل خارجی مانند خروج دونالد ترامپ از برجام در سوی دیگر از مهم‌ترین رخدادها بود.

با مرور اسامی این دولت‌ها، شاید اولین پرسش این باشد که چرا نام دو دولت، یعنی دولت آقایان احمدی‌نژاد و رئیسی از شمار دولت‌ها حذف شده‌ است. پاسخ من به این پرسش این است که این دولت‌ها فی‌الواقع بازوی اجرایی ساخت قدرت محسوب می‌شدند و دارای هویت- پروژه‌ای مستقل نبودند. اما، پرسش اصلی‌تر که تا حد زیادی معطوف به آینده است، این است که این دولت‌ها چگونه توانستند مدیریت بحران‌ کنند و نهایتاً پروژه زمین‌گیر شدن را خنثی کنند یا دست‌کم از شدت آن بکاهند.

در عالم واقع، هر رویدادی ممکن‌الوقوع است و لزوماً از دستگاه فکری دولت‌‌ها، رهبران و بازیگران مؤثر تبعیت نمی‌کند. به‌عنوان مثال در فقره قتل‌های زنجیره‌ای، ممکن بود پرده‌ها در دوره سازندگی فرومی‌افتاد و در آن مقطع از برخی واقعیت‌ها پرده‌برداری می‌شد. به همین منوال ممکن بود شلیک به هواپیمای اوکراینی در دوره‌ای پیش و یا پس از دولت روحانی به‌وقوع می‌پیوست؛ همان‌گونه که ترور اسماعیل هنیه می‌توانست پس از هفت اکتبر، در هر زمانی و در هر نقطه‌ای از جمله ایران به‌وقوع بپیوندد. به پرسش اصلی بازگردم: دولت‌ها چگونه می‌توانند مدیریت بحران‌ کنند و نهایتاً پروژه زمین‌گیر شدن‌شان را خنثی کنند یا دست‌کم از شدت آن بکاهند؟ در پاسخ می‌توان درباره چهار سرفصل تأمل کرد.

یکم) فهم مسئله و سازوکار کنترل. در ادبیات خط‌مشی‌گذاری عمومی، برای بحران‌ها شدت و عمق قائل شده‌اند و در توصیف و تدقیق بحث، از واژه‌هایی از قبیل «مسئله»، «معضل»، «بحران» و «فاجعه» استفاده کرده‌اند. با ارجاع به این زنجیره واژگان می‌توان گفت دولت در گام نخست می‌بایست به فاز کنترل وارد شود. به‌عنوان مثال «مسئله» گسل‌های تهران و زلزله را در نظر بگیرید. این مسئله را می‌توان از طریق مدیریت بافت فرسوده، تخریب بناهای پرریسک و ساخت پناهگاه‌ها و نیز برخی آموزش‌های شهروندی به‌نحوی کنترل کرد، و دست‌کم از تحقق «فاجعه» جلوگیری کرد. این الگو را می‌توان به سیاست نیز تعمیم داد. به‌عنوان مثال در منازعه درازدامن ایران و اسرائیل، که گاه سویه تبلیغی و گاه سویه عملیاتی داشته است می‌توان از سازوکارهایی مانند «انتقال بحران» و «جایابیِ جدید» استفاده کرد و با ابزارهایی از قبیل پیمان‌های منطقه‌ای به بخشی از راه‌حل تبدیل شد و جبهه مقابله با تروریسم را به‌جای دیگر جبهه‌ها و محورهای مرسوم تعریف کرد. البته، گاهی ممکن است «انتقال بحران» جای خود را به ساختن «بحران صوری» بدهد که در این وضعیت مفروض آن است که بحران صوری از کنترل خارج می‌شود و در ضدیت با هدف اولیه خود عمل می‌کند.

دوم) تغییرات آنی. در نظا‌م‌های سیاسی دموکراتیک، از مناصب سیاسی تقدس‌زدایی شده است. بدین معنا که افراد به‌شکل زمینی و این‌جهانی در مناصب قرار می‌گیرند و به همان شکل مناصب را ترک می‌کنند بدون کمترین سطح از تنش و بحران. حال آن‌که ساخت سیاسی دولت ایران، و شاخ‌‌وبرگ‌های آن همچنان قدسی محسوب می‌شوند و بنابراین راه تغییرات آنی دست‌کم در سطوح اساسی‌ مسدود است؛ همچنان که راه فاش‌گویی چنین است. بنا بر این نمی‌توان انتظار داشت رؤسای سه قوه یا برخی دیگر از مناصب حساس یک‌باره مشمول تغییرات آنی شوند و به سبب ناکارآمدی و یا ناتوانی دستخوش تغییر شود. اما، به‌منظور تعریف سازوکاری برای جلوگیری از زمین‌گیری دولت یا احیای هویت آن، ضروری است بر سر برخی تغییرات آنی «چانه‌زنی» و یا در درجه بعد، «مقاومت» کرد. اگر تا پیش از این سطح تغییرات آنی، به مدیرکل و یا فرماندهیِ جزء محدود بود و حتی بر سر آن مقاومت می‌شد، می‌توان آن سطح را ارتقاء داد و اراده تغییرخواهیِ دولت را نمایش داد. گاهی، اصرار بر ابقاء یک فرد- ولو گمنام و در رده‌های پایین- می‌تواند به‌مثابه آتشی عمل کند که بر خرمن دولت می‌افتد و تا سر حد زمین‌گیر شدن پیش می‌رود.

سوم) نهادهای بین‌المللی. مرسوم است دولت‌ها از برخی نهادهای بین‌المللی به‌منزله ابزار خروج از بحران با هدف پیشگیری از زمین‌گیر شدن استفاده کنند. این نهادها را دست‌کم می‌توان به دو دسته تقسیم کرد. دسته اول شامل نهادهای مالی است، و دسته دوم نهادهای سیاسی- دیپلماتیک را دربرمی‌گیرد. دولت ایران طی سال‌ها به‌واسطه برخی جهت‌گیری‌ها و رویکردهای ایدئولوژیک نتوانسته است که از این ظرفیت‌ها بهره‌برداری کند. حال آ‌نکه از جمله کارکردهای این‌ نهادها جلوگیری تک‌افتادگی دولت‌‌ها در مناسبات جهانی است؛ کارکردی که نه از طریق نهادسازی‌های موازی حاصل می‌شود و نه از مسیر ائتلاف‌های کوچک، و صرفاً از طریق پذیرش سطح قابل قبولی از جهانی‌شدن میسر است که از جمله آن‌ها لوایح FATF و گذار به سیاست خارجی توسعه‌محور در بستر تغییرات نظم جدید منطقه‌ای و جهانی است زیرا بدون فراهم کردن سطح قابل اتکایی از این پیش‌نیازها اساساً امکان رشد و ثبات به سراب می‌ماند.

چهارم) دکترین چندبعدی امنیت ملی. دست‌کم سه دهه است که کشور ما در معرض انتخاب‌های سخت حوزه امنیت ملی قرار گرفته است. امنیت ملی در یک تعریف حداقلی، صرفاً‌ به امنیت سخت (دکترین دفاعی) تقلیل یافته است حال آن‌که اساساً تئوری‌های حصار و قلعه منسوخ شده‌اند و هیچ کشوری نتوانسته است امنیت ملی خود را بدون توجه به دیگر ابعاد صرفاً از طریق تسلیحات و تقویت توان بازدارندگی تمهید و تضمین کند. امروز، دکترین امنیت ملی ایران، که در داخل و خارج می‌تواند در برابر زمین‌گیر شدن و تهدید شدن موثر واقع شود، سنتزی است از تئوری توسعه منسجم، سیاست واقع‌بینانه و دموکراتیک، سیاست خارجی توسعه‌محور، و توان بازدارندگی. و مادام‌که هر ایده و اقدامی فاقد این پیوست چهار‌گانه باشد محکوم به ضعف، بحران‌آفرینی و نهایتاً شکست است. افزایش نرخ سوخت و مسئله چندبعدی جنگ اوکراین از جمله مهم‌ترین نمونه‌های متأخر است که می‌توان سیر تحولات آن را با این محک ارزیابی کرد.

بازگشت به خانه